会计35-行政事业单位预算与财务管理

部门预算

部门预算管理的内涵、编制规程和原则

部门预算是指政府部门依据国家有关预算管理政策规定，结合自身未来一定时期履行职能需要，从基层预算单位开始逐级编制、审核、汇总、上报，由财政部门审核并提交各级人民代表大会依法批准的部门综合财务收支计划。

管理方式	部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理，其内容包括一个部门所有的收入和支出。
管理层级	中央政府部门预算由中央政府及其所属行政事业单位的预算组成；地方政府部门预算由地方政府及其所属行政事业单位的预算组成。
一般原则	各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

中央部门预算的编制规程：中央部门预算编制采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位。编制程序分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五个阶段，具体流程如下图所示。

注意：在人民代表大会批准预算草案后20日内，财政部统一向中央各部门批复预算，各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责做好预算公开工作。

【中央部门预算的编制原则】

①合法性	部门预算的编制要符合《中华人民共和国预算法》和国家其他法律、法规的要求，充分体现党和国家的方针政策，并在法律赋予部门的职能范围内进行。
②真实性	部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展规划和履行部门职能的需要为依据，对每一收支项目的数字指标应认真测算，力求各项收支数据真实准确。
③完整性	部门预算编制要体现综合预算的要求。各部门应将所有收入和支出全部纳入部门预算，全面、准确地反映部门各项收支情况。
④科学性	预算编制的程序设置要科学，预算编制的方法要科学，预算的核定要科学。基本支出预算定额要依照科学的方法制定，预算支出结构要科学，项目支出预算编制中要对项目进行评审排序。
⑤稳妥性	部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算，先保证基本支出，项目支出预算的编制要量力而行。
⑥重点性	部门预算编制要合理安排各项资金，本着“统筹兼顾，留有余地”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。
⑦透明性	要通过建立完善科学的预算支出标准体系，实现预算分配的标准化、科学化，减少预算分配中的主观随意，使预算分配更加规范、透明。主动接受人大、审计和社会监督，建立健全部门预算信息披露制度和公开反馈机制，推进部门预算公开。
⑧绩效性	树立绩效管理理念，健全绩效管理机制，对预算的编制、执行和完成情况实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。

政府收支分类

政府收支分类科目，也称为预算科目，是政府收支分类的具体项目。政府收支分类科目体系包括“收入分类”、“支出功能分类”和“支出经济分类”三部分。

收入分类	收入分类主要反映政府收入的来源和性质。收入分类设类、款、项、目四级科目。根据财政部制定的《2024年政府收支分类科目》，一般财政预算收入分类科目的类级科目包括：税收收入、非税收收入、债务收入和转移性收入。
支出功能分类	支出功能分类主要是根据政府职能进行分类，反映政府支出的内容和方向。根据《2024年政府收支分类科目》，一般财政预算支出功能分类的类级科目包括：一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、国土海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、预备费、债务还本支出、债务付息支出、债务发行费用支出、其他支出和转移性支出。

【链接】1.支出功能分类的思路。例如，从支出功能分类上来讲，某市环保局的人员经费（不含离退休人员经费）、环境保护费等，均应划分为“节能环保支出”类。

行政事业单位离退休费按照《2024年政府收支分类科目》列入“社会保障和就业支出”类。

【链接】2.任何部门分管的学校都属于“教育支出”类；任何部门设立的医院都属于“卫生健康支出”类；任何部门的科研都属于“科学技术支出”类，比如，环保局下设某研究所，从事环境保护的研究工作，那么，该研究所的支出就要归为“科学技术支出”类。

【链接】3.住房保障支出包括保障性安居工程支出、住房改革支出（住房公积金、提租补贴、购房补贴）、城乡社区住宅（如公有住房建设和维修改造支出）。

支出经济分类	支出经济分类主要反映政府各项支出的经济性质和具体用途。根据财政部制定的《2024年政府收支分类科目》，支出经济分类的类级科目包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、债务利息及费用支出、资本性支出（发展改革部门安排的基本建设）、资本性支出（各单位安排的）、对企业补助（发展改革部门安排的基本建设支出中对企业补助）、对企业补助（除发展改革部门安排的基本建设支出中对企业补助以外，政府安排的对企业补助）、对社会保障基金补助和其他支出。

【链接】1.“工资福利支出”是指在职职工工资福利支出（含社会保险和住房公积金），“对个人和家庭的补助”是指离退休人员及其他人员的补助支出（如学生助学金）。

【链接】2.“商品和服务支出”是指用于消耗性物品购买（办公用品、水电）、设备房屋维修等的支出。

【链接】3.“养老保险、失业保险和工伤保险”按照支出功能分类应列入“社会保障和就业支出”，“医疗保险”按照支出功能分类应列入“卫生健康支出”，“住房公积金”按照支出功能分类应列入“住房保障支出”。上述“四险一金”按支出经济分类科目，均列入“工资福利支出”类。

中央部门收入预算编制

中央部门收入预算来源主要包括上年结转、财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、其他收入、使用非财政拨款结余等，是中央部门履行职能、完成各项工作任务的财力保障。

编制要求	收入预算的编制要求：项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确。与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。出于统一规范管理的目的，中央部门应将非本级财政拨款收入纳入“其他收入”中反映和编报。
测算依据	收入预算的测算依据：明确预算目标，收集相关资料，分析、归集部门预算需求，测算部门预算需求。

中央部门支出预算、预算执行、结转和结余资金、预决算公开

中央部门支出预算编制

中央部门预算支出，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度为履行职能、完成各项工作任务所发生的各类支出的总称。中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。

基本支出预算	是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质分为人员经费和公用经费。
项目支出预算	是中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算外编制的年度支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。

（一）基本支出预算编制
编制原则	综合预算原则、优先保障原则、定额管理原则。
主要内容	基本支出的内容包括人员经费和公用经费。
基本支出定员定额	根据部门预算管理的有关规定，基本支出定员定额标准由“双定额”构成，即综合定额和财政补助定额，大部分事业单位适用“双定额”。
编制程序	包括：编报基础资料、确定支出标准、审核基础数据、测算和下达控制数、编报部门基本支出预算、审批下达正式预算等阶段。

【注意】在编制基本支出预算时，预算单位基本支出自主调整的范围仅限于人员经费支出经济分类“款”级科目之间或公用经费支出经济分类“款”级科目之间的必要调剂，人员经费和公用经费之间不允许自主调整。

理由：预算单位在编制基本支出预算时，人员经费和公用经费之间不得自主调整。

（二）项目支出预算编制
项目支出预算特征	专项性	体现在预算与业务的结合之中，预算围绕项目，项目围绕特定的业务目标，预算是为完成特定业务目标而编制的经费支出计划，针对不同目标应分别设立项目。
独立性	每个项目支出预算应有其支出的明确范围，项目之间支出不能交叉，项目支出与基本支出之间也不能交叉。
完整性	项目支出预算应包括完成特定业务目标所涉及的全部经费支出，应避免为一个目标而发生的支出拆解分散到多个项目支出中去。

中央部门预算项目分级管理	一级项目管理	一级项目在年度预算编制的前期准备阶段进行设置或调整，包括通用项目和部门专用项目。一级项目的内容应包括实施内容、支出范围和总体绩效目标。
二级项目管理	二级项目由具体预算单位，根据项目支出预算管理的相关规定和部门的有关要求，自主设立。二级项目要与对应的一级项目相匹配，有充分的立项依据、详细的实施方案、明确的支出内容、具体的支出计划、合理的绩效目标。

项目的审核及申报	（1）部门审核和评审程序。部门内部的项目审核和评审程序，由部门自行确定。部门审核和评审的内容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面。对应纳入评审范围的项目，评审的结果是项目审核信息的必要组成部分。
（2）项目支出预算及项目库的申报。部门根据项目的优先排序情况，将项目列入预算和规划中，按照财政部要求的分年度项目支出控制规模，向财政部申报预算。同时，部门按照财政部要求的分年度项目库控制规模，部门根据项目的优先排序情况，向财政部申报项目库。

【项目预算评审】项目预算评审的内容：完整性主要是项目申报程序是否合规，项目申报内容填写是否全面，项目申报所需资料是否齐全等；必要性主要是项目立项依据是否充分，与部门职责和宏观政策衔接是否紧密，与其他项目是否存在交叉重复等；可行性主要是项目立项实施方案设计是否可行，是否具备执行条件等；合理性主要是项目支出内容是否真实、合规，预算需求和绩效目标设置是否科学合理等。

项目的调整及控制	（1）财政部对项目的调整与控制。财政部对项目有三种处理方式：一是审核通过，纳入财政部项目库；二是审核未通过，且项目立项属于不符合国家有关政策的，财政部对相关项目明确标识“不予安排”；三是审核未通过，但不违反国家有关政策的项目，财政部通知部门进行调整后重新申报。
（2）部门对项目的调整。财政部控制数下达后，三年及分年支出总额不得调整。在一级项目的支出控制数规模内，部门可增减或替换二级项目，增加的二级项目必须是已申报纳入财政部项目库，且财政部未明确不予安排的项目。部门如需在一级项目之间进行调整，或需对控制数中已明确的二级项目进行调整的，应报财政部批准。

项目的批复和调整	（1）项目的批复。全国人民代表大会批准中央预算后，财政部以“一级项目＋二级项目”的形式批复各中央部门的年度项目支出预算。中央部门中期财政规划汇总并按程序报批后，财政部以“一级项目＋二级项目”的形式下达各中央部门的三年项目支出规划。
（2）项目的调整。当年安排预算的项目一经批准，对当年的年初预算数不得再做调整，涉及调剂当年预算数的，在执行中，按照规定程序办理。财政部审核同意的调剂，通过项目库将相关调整信息反馈进入部门项目库。对仅涉及项目后两个年度支出计划调整的，原则上预算执行中不做调整，在编制下一年度预算时统一调整。

夯实项目库管理	（1）项目库实行分层设立、分级管理； （2）财政部、中央部门和所属单位分别设立项目库。 （3）中央部门和所属单位的项目库实行开放式管理，中央部门和单位如需对已入库项目进行调整，须编制项目调整计划，按程序逐级审核报批。

中央部门预算执行及调整

（一）中央部门基本支出预算执行及调整	中央部门应当严格执行批准的基本支出预算。①执行中发生的非财政补助收入超收部分，原则上不再安排当年的基本支出，可报财政部批准后，安排项目支出或结转下年使用；②发生的短收，中央部门应当报经财政部批准后调减当年预算，当年的财政补助数不予调整。如遇国家出台有关政策，对预算执行影响较大，确需调整基本支出预算的，由中央部门报经财政部批准后进行调整。

理由：项目资金应专款专用，基本支出不应在项目支出中列支。

（二） 中央部门项目支出预算执行及调整	项目支出预算一经批复，中央部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施，并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。中央部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中，如发生项目变更、终止的，必须按照规定的程序报经财政部批准，并进行预算调整。

中央部门结转和结余资金管理

中央部门结转和结余资金，是指与中央财政有缴拨款关系的中央级行政单位、事业单位（含企业化管理的事业单位）、社会团体及企业，按照财政部批复的预算，在年度预算执行结束时，未列支出的一般公共预算和政府性基金预算资金。

结转资金	是指预算未全部执行或未执行，下年需按原用途继续使用的预算资金。
结余资金	是指项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出预算资金；因项目实施计划调整，不需要继续支出的预算资金；预算批复后连续两年未用完的预算资金。

结转资金管理	1.基本支出结转资金管理：（1）年度预算执行结束时，尚未列支的基本支出全部作为结转资金管理，结转下年继续用于基本支出。（2）基本支出结转资金包括人员经费结转资金和公用经费结转资金。（3）部门决算批复后，决算中基本支出结转资金数与年初批复数不一致的，应以决算数据作为结转资金执行依据。（4）中央部门在预算执行中因增人增编需增加基本支出的，应首先通过基本支出结转资金安排。
2.项目支出结转资金管理：（1）项目实施周期内，年度预算执行结束时，除连续两年未用完的预算资金外，已批复的预算资金尚未列支的部分，作为结转资金管理，结转下年按原用途继续使用。（2）基本建设项目竣工之前，均视为在项目实施周期内，年度预算执行结束时，已批复的预算资金尚未列支的部分，作为结转资金管理，结转下年按原用途继续使用。（3）部门决算批复后，决算中项目支出结转资金数与年初批复数不一致的，应以决算数据作为结转资金执行依据。
3.控制结转资金规模：（1）对当年批复的预算，预计年底将形成结转资金的部分，除基本建设项目外，中央部门按照规定程序报经批准后，可调减当年预算或调剂用于其他急需资金的支出。对结转资金中预计当年难以支出的部分，除基本建设项目外，中央部门按照规定程序报经批准后，可调剂用于其他急需资金的支出。连续两年未用完的结转资金，由财政部收回。（2）中央部门调减预算或对结转资金用途进行调剂后，相关支出如在以后年度出现经费缺口，应在部门三年支出规划确定的支出总规模内通过调整结构解决。

理由：基本支出结转资金原则上结转下年继续使用，因增人增编需增加基本支出的，应首先通过基本支出结转资金安排，但在人员经费和公用经费之间不得挪用。

结余资金管理	1.项目支出结余资金原则上由财政部收回。基本建设项目竣工后，项目建设单位应抓紧办理工程价款结算和清理项目结余资金，并编报竣工财务决算。财政部和相关主管部门应及时批复竣工财务决算。基本建设项目的结余资金由财政部收回。
2.年度预算执行结束后，中央部门应在45日内完成对结余资金的清理，将清理情况区分国库集中支付结余资金和非国库集中支付结余资金报财政部。财政部收到中央部门报送的结余清理情况后，应在30日内收回结余资金。
3.部门决算批复后，决算中项目支出结余资金数超出财政部已收回结余资金数的，财政部应根据批复的决算，及时将超出部分的结余资金收回；决算中项目支出结余资金数低于财政部已收回结余资金数的，收回的资金不再退回中央部门。
4.年度预算执行中，因项目目标完成、项目提前终止或实施计划调整，不需要继续支出的预算资金，中央部门应及时清理为结余资金并报财政部，由财政部收回。

中央部门预决算公开

《中华人民共和国预算法实施条例》第六条规定“各部门所属单位的预算、决算及报表，应当在部门批复后20日内由单位向社会公开”。

1.公开主体	部门所属单位预决算公开的主体为负责编制单位预算、决算的预算单位。
2.公开范围	各部门所属预算单位预决算公开的范围，是向社会公开部门批复的单位预决算，但涉及国家秘密的除外。中央垂直管理部门所属单位的预决算按照中央部门预算管理要求公开，不作为地方的部门公开预决算。

3.公开内容
预算公开内容	决算公开内容
（1）部门（单位）概况。包括部门（单位）职责、机构设置等；	（1）部门（单位）概况。包括部门（单位）职责、机构设置等；
（2）部门（单位）预算表。包括收支总表、收入总表、支出总表、财政拨款收支总表、一般公共预算支出表、一般公共预算基本支出表、政府性基金预算支出表、国有资本经营预算支出表、财政拨款预算“三公”经费支出表等。	（2）部门（单位）决算表。包括收入支出决算总表、收入决算表、支出决算表、财政拨款收入支出决算总表、一般公共预算财政拨款支出决算表、一般公共预算财政拨款基本支出决算明细表、一般公共预算财政拨款“三公”经费支出决算表、政府性基金预算财政拨款收入支出决算表、国有资本经营预算财政拨款支出决算表等。
（3）部门（单位）预算情况说明。包括收入支出预算总体情况说明、收入预算情况说明、支出预算情况说明、财政拨款收支预算总体情况说明、一般公共预算支出情况说明、一般公共预算基本支出情况说明、财政拨款预算“三公”经费支出情况说明、其他重要事项情况的说明等。	（3）部门（单位）决算情况说明。包括收入支出决算总体情况说明、收入决算情况说明、支出决算情况说明、财政拨款收入支出决算总体情况说明、一般公共预算财政拨款支出决算情况说明、一般公共预算财政拨款基本支出决算情况说明、一般公共预算财政拨款“三公”经费支出决算情况说明、政府采购支出说明、国有资产占用情况说明、预算绩效情况说明等。

4.公开时间	部门所属单位预决算公开的时间为部门批复后20日内。同一部门所属同一级次的单位可以在同一天集中公开。
5.公开方式	部门所属单位预决算在本单位门户网站公开，并保持长期公开状态，其中当年预决算在门户网站醒目位置公开。没有门户网站的单位，可以在本级政府或部门门户网站等平台公开，或通过政府公报、新闻发布会、报刊、广播、电视等方式公开。

6.推进部门预决算公开工作的相关要求

（1）积极稳妥做到部门所属单位预决算公开全覆盖。

（2）强化保障措施，落实单位主体责任。

（3）多方协同发力，健全完善配套制度。

国库集中收付制度与预算管理一体化

第二节 国库集中收付制度与预算管理一体化

国库集中收付制度和国库单一账户体系

国库集中收付，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。

国库单一账户体系是指以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合，由下列银行账户构成：（1）财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户；（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户；（3）财政部门在商业银行为预算单位开设的零余额账户；（4）财政部门在商业银行开设的财政专户；（5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门批准开设的特殊专户。

【提示】行政事业单位主要使用的是预算单位零余额账户。预算单位零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务，可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴，以及经财政部门批准的特殊款项，不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。一个基层预算单位只能开设一个预算单位零余额账户。

财政收入收缴方式和程序

财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。
直接缴库	由缴款单位或缴款人按照有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或财政专户。
集中汇缴	由征收机关（有关法定单位）按照有关法律规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。

程序	1.直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或财政专户。
2.集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或财政专户。

财政支出类型、支付方式和程序

（一）财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。
（二）财政性资金的支付方式实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。
财政直接支付	由财政部门开具支付指令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。
财政授权支付	预算单位按照财政部门授权，自行签发支付指令，通过国库单一账户体系，将资金支付到收款人账户。
（三）财政直接支付程序和财政授权支付程序。
财政直接支付程序	预算单位按批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，经审核后向代理银行发出支付令，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。
财政授权支付程序	财政授权预算单位在月度用款额度内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。

公务卡管理制度

公务卡，是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。

1.银行授信额度。公务卡为信用卡，持卡人不需要事先存入资金。原则上每张公务卡的信用额度不超过5万元、不少于2万元。

2.个人持卡支付。公务卡主要用于公务支出的支付结算。公务支出发生后，由持卡人及时向所在单位财务部门申请办理报销手续。公务卡也可用于个人支付结算业务，但不得办理财务报销手续，单位不承担私人消费行为引致的一切责任。持卡人在执行公务中原则上不允许通过公务卡提取现金。确有特殊需要，应当事前经过单位财务部门批准。

3.单位报销还款。持卡人使用公务卡消费结算的各项公务支出，必须在发卡行规定的免息还款期内，到所在单位财务部门报销。因个人报销不及时造成的罚息、滞纳金等相关费用，由持卡人承担；因持卡人所在单位报销不及时造成的利息等费用，以及由此带来的对个人资信影响等责任，由单位承担。

4.可暂不使用公务卡结算的情况：（1）在县级以下（不包括县级）地区发生的公务支出；（2）在县级及县级以上地区不具备刷卡条件的场所发生的单笔消费在200元以下的公务支出；（3）按规定支付给个人的支出；（4）签证费、快递费、过桥过路费、出租车费用等目前只能使用现金结算的支出。

【链接】除上述情况外，因特殊情形确实不能使用公务卡结算的，应报经单位财务部门批准。因向供应商退货等原因导致已报销资金退回公务卡的，持卡人应及时将相应款项退回所在单位财务部门，并由单位财务部门及时退回零余额账户。所有实行公务卡制度改革的中央预算单位，都应严格执行中央预算单位公务卡强制结算目录。

严格控制向实有资金账户划转资金

【提示】除下列支出外，中央预算单位不得违规从本单位零余额账户向本单位或本部门其他单位实有资金账户划转资金：（1）依照制度规定执行的政府购买服务支出；（2）确需划转的工会经费、住房改革支出、应缴或代扣代缴的税金，以及符合相关制度规定的工资中的代扣事项；（3）暂不能通过零余额账户委托收款的社会保险缴费、职业年金缴费、水费、电费、取暖费等；（4）经财政部审核批准的归垫资金和其他资金。

预算管理一体化

1.预算管理一体化建设的总体思路

（1）在已经基本确立的现代预算制度框架基础上，按照系统集成、协同高效的要求，用系统思维整合预算管理全流程、各业务环节；（2）由财政部制定全国统一的预算管理一体化规范和系统技术标准；（3）各省级财政部门对标财政部制定的统一的规范和标准，建设覆盖本地区的预算管理一体化系统，并与中央财政对接，将统一的管理规则嵌入一体化系统。

2.预算管理一体化的目标

预算管理一体化建设要实现五个一体化管理目标，具体包括：①全国政府预算管理的一体化；②各部门预算管理的一体化；③预算全过程管理的一体化；④项目全生命周期管理的一体化；⑤全国预算数据管理的一体化。

探索推进预算管理一体化建设就是要运用系统思维建立健全一系列管理机制；

探索推进预算管理一体化建设就是要以统一预算管理规则为核心，将统一的管理规则嵌入信息系统；

探索推进预算管理一体化建设就是要构建“制度＋技术”的管理机制，将制度规范与信息系统建设紧密结合。

3.预算管理一体化的主要内容

预算管理一体化的主要内容包括：基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告。

4.预算管理一体化系统

预算管理一体化系统的构建和运行由财政部门牵头，其他政府部门配合，各级预算单位积极参与。项目库管理是预算管理的基础，预算项目是预算管理的基本单元。在预算管理一体化下，全部预算支出应以预算项目的形式纳入项目库，进行全生命周期管理。项目库管理包括的一般功能：项目登记、项目入库、项目整合、项目变更、项目公示等。

预算管理一体化系统，是实现预算管理一体化建设目标的重要载体和平台。构建和完善预算管理一体化系统必须以《规范》为基础，并结合各地区、各级财政的实际，从便捷性、可靠性、共享性出发，有序稳步推进，才能为预算管理一体化建设提供坚实的技术保障。

预算管理一体化系统下的资金支付管理（ ）

财政部于2022年1月印发《中央财政预算管理一体化资金支付管理办法（试行）》，明确中央财政预算管理一体化建设试点部门及其所属相关预算单位资金支付实行全流程电子化管理，通过中央预算管理一体化系统办理业务。除单位资金中按往来收入管理的资金外，其他资金支付坚持先有预算后有支出，根据预算指标、国库库款或有关账户余额情况拨付资金。

1.用款计划。

（1）用款计划主要用于财政国库现金流量控制及资金清算管理，不再按项目编制。（2）财政拨款资金和教育收费专户管理资金应当编制用款计划，单位其他资金暂不编制用款计划。（3）试点单位月度用款计划当月开始生效，当年累计支付金额（不含单位其他资金支付金额）不得超过当年累计已批复的用款计划。（4）除特殊情况外，试点部门不得代替所属试点单位编制用款计划。

【提示】财政部根据预算指标、库款情况等批复分月用款计划，不再向中央国库集中支付业务代理银行下达用款额度。

2.资金支付一般规定
（1）资金支付流程	（1）试点单位按规定通过中央一体化系统填报资金支付申请。 （2）财政部根据预算指标和批复的用款计划对试点单位资金支付申请进行控制。 （3）中央一体化系统根据预设的校验规则对资金支付申请进行校验，校验不通过的，转为试点部门人工审核；试点部门人工审核后提交资金支付申请，系统校验仍不通过的，按规定转为财政部（国库司）人工审核。 （4）校验（审核）通过后，财政部（国库司）将支付凭证发送代理银行。代理银行支付资金后，向财政部和试点单位发送国库集中支付凭证回单，作为财政总预算会计和单位会计核算的依据。
（2）资金支付类型	（1）购买性支出。 （2）公务卡还款。 （3）纳入财政统发范围的工资和离退休经费通过财政零余额账户办理资金支付。统发工资预算指标余额不足时，中央一体化系统对试点单位进行预警提示，试点单位应当按照预算管理规定及时补足预算指标。未及时补足预算指标的，由试点单位按照有关规定自行发放工资。 （4）委托收款
（3）资金支付更正	资金支付完成后，因技术性差错等原因误用预算指标或支出经济分类的，试点单位应当通过中央一体化系统填报支付更正申请，经系统自动校验或人工审核后，更正相关信息。
（4）资金退回	（1）因收款人账户名称或账号填写错误等原因导致的当年资金退回或项目未结束的跨年资金退回，代理银行应将资金退回零余额账户，不得转存银行内部账户。 （2）除另有规定外，项目结束或收回结余资金导致的资金退回，试点部门应当通过其实有资金账户汇总相关资金，按规定填写一般缴款书或银行汇款单后，统一上缴国库。 （3）错误缴入预算单位零余额账户的资金，试点单位应当向代理银行开具资金退回凭证。代理银行按资金退回凭证退回资金后，向试点单位发送回单。

3.资金支付特殊规定
（1）教育收费专户管理资金支付	（1）试点单位按规定通过中央一体化系统填报资金支付申请。 （2）财政部根据预算指标、用款计划、教育收费专户资金余额等校验审核资金支付申请，审核通过后向教育收费专户开户银行发送支付凭证。 （3）因收款人账户名称或账号填写错误等原因发生资金退回的，教育收费专户开户银行应当在匹配原支付凭证信息后，向财政部报送财政专户退款通知书，同时将资金退回教育收费专户。

【提示】教育收费专户管理资金通过中央一体化系统进行集中校验和人工审核后，直接拨付到试点单位实有资金账户，不再由试点部门转拨。

（2）资金收入管理	试点单位基本存款账户开户银行应当通过中央一体化系统及时向试点单位发送账户收款及余额变动信息。按规定转入试点单位基本存款账户的财政拨款资金，按照往来收入管理。
（3）资金支付管理	试点单位基本存款账户开户银行根据中央一体化系统发送的支付凭证办理单位资金支付。除另有规定外，试点单位基本存款账户开户银行原则上不得接受中央一体化系统以外的单位资金支付指令。
（4）支付更正管理	属于单位资金收入的，试点单位应当按规定通过中央一体化系统填报支付更正申请，经系统自动校验通过后完成更正。
（5）资金退回管理	退回资金中能够匹配原支付凭证（信息）的，试点单位应当自行确认是否恢复对应的预算指标；无法匹配原支付凭证（信息）的，按照往来收入管理。

政府采购的定义、参加人、资金范围、对象、原则、执行模式、招标

政府采购制度

政府采购定义和参加人

政府采购是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。

政府采购参加人包括政府采购当事人和其他参加人。其中政府采购当事人是指采购人和供应商；其他参加人包括采购人委托的采购代理机构、政府采购评审专家、专业咨询人员，以及与采购活动有关的第三人等。

采购人	采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体。
采购代理机构	包括以下两类：一是县级以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立的集中采购机构（属于非营利事业单位法人）；二是取得财政部门认定资格，依法接受采购人委托，从事政府采购代理业务的社会代理机构（属于营利法人）。
供应商	供应商是指参加政府采购活动，有意愿向采购人提供货物、工程或者服务的法人、非法人组织或者自然人。

（1）集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。对于适合实行批量集中采购的集中采购项目，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。

（2）纳入集中采购目录的政府采购项目，应当委托集中采购机构采购；未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行组织采购，也可以委托采购代理机构在委托的范围内代理采购。

（3）对于本部门、本系统有特殊要求的项目，主管预算单位可以归集所属预算单位需求，统一组织采购。对于有同类需求的采购项目，鼓励采购人自愿联合进行采购，提高效益。

（4）涉密政府采购项目，采购人不具备自行组织条件的，应当委托集中采购机构代理采购。

（5）供应商有下列情形之一的，不得参加政府采购活动。但法律、行政法规另有规定的除外：①被宣告破产的；②尚欠缴应纳税款或者社会保险费的；③因违法行为，被依法限制或者禁止参加政府采购活动的；④参加政府采购活动前三年内，在经营活动中存在重大违法记录的。

（6）单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。

（7）两个以上的供应商可以组成一个联合体，以一个供应商的身份参加政府采购，但采购文件规定不接受联合体形式的除外。联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定联合体资质等级。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

政府采购资金范围、对象、原则与执行模式

资金范围	政府采购资金是指财政性资金。这里的财政性资金包括财政预算资金以及与财政预算资金相配套的单位自筹资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。
采购对象	政府采购的对象包括货物、工程和服务。服务指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
原则	政府采购应当遵循公开透明、公平竞争、公正廉洁、诚实信用和讲求绩效原则。政府采购应当严格按照批准的预算执行，落实预算绩效目标要求，实现绩效目标。
执行模式	政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。
（1）集中采购：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。集中采购目录由省级以上人民政府确定并公布。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。
（2）分散采购：采购人采购集中采购目录之外且达到限额标准以上的采购项目，应当实行分散采购。政府采购限额标准由省级以上人民政府确定并公布。采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

政府采购的方式和程序

政府采购采用招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、框架协议采购、竞争性磋商采购以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

1.招标
方式	定义	适用情形
公开招标	采购人或其委托的政府采购代理机构以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标竞争，从中择优选择中标供应商的采购方式	采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定
邀请招标	采购人或其委托的政府采购代理机构以投标邀请书的方式邀请3家或3家以上特定的供应商参与投标的采购方式	符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购：（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的

程序	注意事项
招标	采购人、采购代理机构应当编制招标文件。 （1）对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。 （2）招标文件要求投标人提交投标保证金（竞标保证金）的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。 （3）公开招标，招标公告的公告期限为5个工作日。公告内容应当以省级以上财政部门指定媒体发布的公告为准。公告期限自省级以上财政部门指定媒体最先发布公告之日起算。 （4）采用邀请招标方式的，采购人或者采购代理机构应当通过以下方式产生符合资格条件的供应商名单，并从中随机抽取3家以上供应商向其发出投标邀请书：①发布资格预审公告征集；②从省级以上人民政府财政部门建立的供应商库中选取；③采购人书面推荐。 （5）货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。 投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件： （1）有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效：①不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；②不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；③不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人；④不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；⑤不同投标人的投标文件相互混装；⑥不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。 （2）投标人在投标截止时间前撤回已提交的投标文件的，采购人或者采购代理机构应当自收到投标人书面撤回通知之日起5个工作日内，退还已收取的投标保证金，但因投标人自身原因导致无法及时退还的除外。 （3）投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。 （4）采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标人的投标保证金，自采购合同签订之日起5个工作日内退还中标人的投标保证金或者转为中标人的履约保证金。
开标评标	（1）采购人、采购代理机构在投标截止时间后立即开标。开标由采购人或者采购代理机构主持，邀请投标人参加。 （2）评标委员会成员不得参加开标活动。投标人不足3家的，不得开标。 （3）公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查，合格投标人不足3家的，不得评标。 （4）评标委员会由采购人代表和评审专家组成，采购人代表不得担任评标委员会组长。评标委员会成员人数应当为5人以上单数，其中评审专家不得少于成员总数的2/3。采购项目符合下列情形之一的，评标委员会成员人数应当为7人以上单数：①采购预算金额在1 000万元以上；②技术复杂；③社会影响较大。 （5）评标过程中，不得去掉报价中的最高报价和最低报价。 （6）采用最低评标价法的，评标结果按投标报价由低到高顺序排列。投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的投标人为排名第一的中标候选人。采用综合评分法的，评标结果按评审后得分由高到低顺序排列。得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列。得分且投标报价相同的并列。投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为排名第一的中标候选人。
定标	（1）采购人根据评审结果确定中标供应商，也可以授权评标委员会直接确定中标供应商。 （2）采购代理机构应当在评标结束后2个工作日内将评标报告送采购人。 （3）采购人应当自收到评标报告之日起5个工作日内，在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人。中标候选人并列的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定中标人；招标文件未规定的，采取随机抽取的方式确定。采购人在收到评标报告5个工作日内未按评标报告推荐的中标候选人顺序确定中标人，又不能说明合法理由的，视同按评标报告推荐的顺序确定排名第一的中标候选人为中标人。 （4）采购人自行组织招标的，应当在评标结束后5个工作日内确定中标人。 （5）采购人或者采购代理机构应当自中标人确定之日起2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告中标结果，招标文件应当随中标结果同时公告。中标公告期限为1个工作日。 （6）中标通知书发出后，采购人不得违法改变中标结果，中标人无正当理由不得放弃中标

竞争性谈判、询价、单一来源、框架协议、竞争性磋商

2.竞争性谈判
定义	适用情形
通过需求调查或者前期设计咨询，确定主要功能或者绩效目标和主要最低需求标准，需就相关内容与供应商协商谈判的采购方式	符合下列情形之一的，应当采用竞争性谈判方式采购：（1）需要通过谈判细化解决方案，明确详细技术规格标准、服务具体要求或者其他商务指标的。（2）需要由供应商提供解决方案，通过谈判确定一种或者多种解决方案，并细化解决方案内容的。

程序
采用竞争性谈判方式采购的，应当遵循下列程序： （1）成立谈判小组并制定谈判文件。 （2）邀请供应商。 （3）谈判。 （4）确定成交供应商。

谈判的注意事项
①谈判分为单方案谈判和多方案谈判。按单方案谈判的，给予供应商的响应时间应当不少于1日；按多方案谈判的，给予供应商的响应时间应当不少于3日。②谈判中，谈判小组可以按照约定规则减少供应商数量。③谈判小组可以根据谈判文件和谈判情况变动采购需求中的技术、商务和其他要求，并相应调整合同草案条款，但不得改变谈判文件中的最低需求标准、主要评审因素及其权重。④在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。

3.询价
定义	适用情形
对需求客观、明确，采购金额不大的货物、工程和服务，邀请供应商进行报价的采购方式	符合下列情形之一的，可以采用询价方式采购： （1）规格、标准统一，货源充足的现货。 （2）技术、服务标准统一，已有固定市场的服务和工程。适用询价方式的采购数额标准，由省级以上政府采购监督管理部门确定

程序	注意事项
采用询价方式采购的，应当遵循下列程序： （1）询价。 （2）报价。 （3）确定成交供应商。 询价小组采用最低评标价法确定成交候选人。采购人根据询价小组推荐的成交候选人确定成交供应商，也可以授权询价小组直接确定成交供应商。询价可以采用电子反拍程序实施

4.单一来源采购
定义	适用情形
采购人向唯一供应商采购的采购方式	符合下列情形之一的采购项目，可以采用单一来源方式采购： （1）因需要委托特定领域具有领先地位的机构、自然人提供服务，或者采购艺术作品、特定的文艺表演，或者必须采用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求等原因，只能从唯一供应商处采购的； （2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的； （3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。 【提示】在上述第（1）种情形下，采购人应当在采购活动开始前进行单一来源采购公示。 采购人、采购代理机构与供应商应当遵循公开透明、公正廉洁、诚实信用和讲求绩效的原则，协商确定采购项目质量、数量、成交价格，以及履约时间、地点和方式等合同条件。

5.框架协议采购
定义	集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。
适用情形	符合下列情形之一的，可以采用框架协议采购方式采购： （1）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的。 （2）集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的。 （3）集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定2家以上供应商由服务对象自主选择的。 （4）国务院财政部门规定的其他情形。

程序	注意事项
（1）征集入围供应商。确定第一阶段入围供应商并订立封闭式或开放式框架协议。确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商。采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商。框架协议签订后3个工作日内通过电子化采购系统将入围信息告知适用框架协议的所有采购人或者服务对象，在框架协议签订后7个工作日内将框架协议副本报本级财政部门备案。
（2）确定成交供应商。从第一阶段入围供应商中选定第二阶段成交供应商并订立采购合同。封闭式框架协议采购方式下，确定第二阶段成交供应商的方式包括直接选定、二次竞价和顺序轮候。直接选定方式是确定第二阶段成交供应商的主要方式。进行二次竞价的，应当给予供应商必要的响应时间。

6.竞争性磋商采购
定义	采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。
适用情形	符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购： （1）政府购买服务项目。 （2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的。 （3）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。 （4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。 （5）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

程序	注意事项
（1）采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。 （2）参与竞争性磋商采购活动的供应商不少于3家。 （3）组建磋商小组，磋商小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的2/3。 （4）采取采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商的，采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见。采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。 （5）采用公告方式邀请供应商的，采购人、采购代理机构应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性磋商公告。 （6）从竞争性磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日。 （7）磋商小组应当按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商，并编写评审报告

政府采购合同、基本政策要求及特殊规定、需求及执行管理、政府购买服务与服务项目政府采购

政府采购合同

1.合同定价方式
固定价格	对于采购时可以准确估算采购成本的情形，采购人应当选择固定价格的合同定价方式。
成本补偿	对于合同履行中存在不确定性而无法准确估算采购成本，且无法适用任何固定价格的情形时，合同当事人可以按照固定酬金加供应商合同履行过程中产生的可列支成本确定合同价格，但不得超过合同规定的最高限价。合同当事人不得约定按照成本比例支付酬金。

【注意】通用货物、工程和服务采购，应当采用固定价格定价方式。创新采购合同、政府和社会资本合作合同可以采用成本补偿定价方式。采购人可以根据项目特点，采用固定价格、成本补偿与绩效激励相结合的组合定价方式。

2.合同签订与备案
①合同签订依据	中标、成交供应商不得将合同转包给其他供应商。采购文件明确规定采购项目允许分包，且竞标文件提供了分包方案的，中标、成交供应商可以采取分包方式履行合同。政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。
②合同签订时间	采购人与中标、成交、入围供应商应当在中标、成交、入围通知书发出之日起30日内签订政府采购合同或者框架协议。
③合同形式与内容	政府采购合同应当采用书面形式。政府采购限额标准以下的采购活动，可以通过发票或者电子支付凭证替代书面合同。
④合同备案	采购人应当自政府采购合同签订之日起7个工作日内，将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。采购人可以在采购文件中要求中标、成交供应商提供履约保证金。履约保证金不得超过合同总价的10%，没有合同总价的，不得超过采购估算价值或者采购最高限价的10%。

加强政府采购需求管理

（一）关于政府采购需求管理。政府采购需求管理，是指采购人组织确定采购需求和编制采购实施计划，并实施相关风险控制管理的活动。采购需求管理应当遵循科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰的原则。采购人对采购需求管理负有主体责任，按照规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。

（二）关于政府采购需求。采购需求是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要。采购需求应当依据部门预算（工程项目概预算）确定。确定采购需求应当明确实现项目目标的所有技术、商务要求，功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素。

面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性。对于下列采购项目，应当开展需求调查：（1）1 000万元以上的货物、服务采购项目，3 000万元以上的工程采购项目；（2）涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等；（3）技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等。

（三）关于政府采购实施计划。采购实施计划，是指采购人围绕实现采购需求，对合同的订立和管理所做的安排。采购实施计划主要包括以下内容：（1）合同订立安排，包括采购项目预（概）算、最高限价，开展采购活动的时间安排，采购组织形式和委托代理安排，采购包划分与合同分包，供应商资格条件，采购方式、竞争范围和评审规则等。（2）合同管理安排，包括合同类型、定价方式、合同文本的主要条款、履约验收方案、风险管控措施等。

业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。

除法律法规规定可以在有限范围内竞争或者只能从唯一供应商处采购的情形外，一般采用公开方式邀请供应商参与政府采购活动。

采用综合性评审方法的，评审因素应当按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定。采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。

（四）关于风险控制。采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。采购人应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审查。对于审查不通过的，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。

加强政府采购执行管理

（一）优化采购活动办事程序。对于供应商法人代表已经出具委托书的，不得要求供应商法人代表亲自领购采购文件或者到场参加开标、谈判等。对于采购人、采购代理机构可以通过互联网或者相关信息系统查询的信息，不得要求供应商提供。除必要的原件核对外，对于供应商能够在线提供的材料，不得要求供应商同时提供纸质材料。对于供应商依照规定提交各类声明函、承诺函的，不得要求其再提供有关部门出具的相关证明文件。

（二）细化采购活动执行要求。采购人允许采用分包方式履行合同的，应当在采购文件中明确可以分包履行的具体内容、金额或者比例。采购人、采购代理机构对投标（响应）文件的格式、形式要求应当简化明确，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）。实现电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件；暂未实现电子化采购的，鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件。

（三）规范保证金收取和退还。采购人、采购代理机构应当允许供应商自主选择以支票、汇票、本票、保函等非现金形式缴纳或提交保证金。收取投标（响应）保证金的，采购人、采购代理机构约定的到账（保函提交）截止时间应当与投标（响应）截止时间一致，并按照规定及时退还供应商。收取履约保证金的，应当在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还履约保证金的违约责任。

（四）及时支付采购资金。政府釆购合同应当约定资金支付的方式、时间和条件，明确逾期支付资金的违约责任。对于满足合同约定支付条件的，采购人应当自收到发票后30日内将资金支付到合同约定的供应商账户，不得以机构变动、人员更替、政策调整等为由延迟付款、不得将采购文件和合同中未规定的义务作为向供应商付款的条件。

（五）完善对供应商的利益损害赔偿和补偿机制。采购人和供应商应当在政府采购合同中明确约定双方的违约责任。对于因采购人原因导致变更、中止或者终止政府采购合同的，采购人应当依照合同约定对供应商受到的损失予以赔偿或者补偿。

政府采购的基本政策要求

（一）政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。这里的相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。

（二）除需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取、为在中国境外使用而进行采购、法律法规另有规定的情况外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

（三）政府采购应当落实国家安全要求，执行法律法规有关国家安全的产品标准、供应商资格条件、知识产权、信息发布和数据管理等规定。对涉及国家秘密的采购项目，应当采用公开竞争以外的方式和程序。

（四）政府采购应当支持应用科技创新，发挥政府采购市场的导向作用，促进产学研用深度融合，推动创新产品研发和应用。

（五）政府采购应当促进中小企业发展，提高中小企业在政府采购中的合同份额。残疾人福利性单位、退役军人企业等按规定需要扶持的供应商，可以视同小微企业享受政府采购支持政策。

政府购买服务与服务项目政府采购

（一）政府购买服务属于政府采购的范畴，应当遵循政府采购法律法规和有关制度的规定。服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。对于政府购买服务与政府采购的概念，从内涵上看，政府购买与政府采购没有实质上的差别；从外延上看，二者略有差异。

政府采购的主体范围要大于政府购买服务。政府采购的主体是指各级国家机关、事业单位和社会团体组织；而政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。不具备行政管理职能的事业单位服务项目采购，属于政府采购范围，但不属于政府购买服务范围。

（二）根据现行政府采购品目分类，可以按照服务受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。

（三）第一类中列入政府集中采购目录的服务项目，采购需求标准由集中采购机构提出。其他服务项目的采购需求标准由采购人（购买主体）提出。采购人、集中采购机构制定采购需求标准时，应当广泛征求相关供应商（承接主体）、专家意见。对于第三类服务项目，还应当征求社会公众的意见。各省级财政部门可以根据实际情况，分品目制定发布适用于本行政区域的服务项目采购需求标准。

政府采购的特殊规定

（一）采购人在政府采购活动中，应当优先购买自主创新产品，按照《政府采购自主创新产品目录》中的货物和服务编制自主创新产品政府采购预算。采购人在预算执行过程中因购买自主创新产品确需超出采购预算的，可按规定程序申请调整预算。

（二）采购人用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品。

（三）采购人用财政性资金进行采购的，应当优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。

（四）采购人采购进口产品时，应当优先购买向我方转让技术、提供培训服务及其他补偿贸易措施的产品。

【提示】政府采购进口产品合同履行中，采购人确需追加与合同标的相同的产品，在不改变合同其他条款的前提下，且所有补充合同的采购金额不超过原合同采购金额的10%的，可以与供应商协商签订补充合同，不需要重新审核。

行政事业单位国有资产管理概述、配置、使用、处置

国有资产管理

行政事业单位国有资产管理概述

行政事业单位国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业性国有资产，具体包括行政单位、事业单位通过以下方式取得或者形成的资产：使用财政资金形成的资产；接受调拨或者划转、置换形成的资产；接受捐赠并确认为国有的资产；其他国有资产。

1	各级财政部门	是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位的国有资产实施综合管理。
2	事业单位的主管部门	负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。
3	行政事业单位	对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

行政事业单位国有资产配置

行政单位	事业单位
对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。不能调剂的，可以采用购置、建设、租用等方式。	财政部门、主管部门、事业单位等根据事业单位履行职能的需要，按照规定的程序，通过调剂、购置、建设、租用等方式为事业单位配备资产。事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准；没有规定配置标准的，应当从严控制，合理配置。

事业单位国有资产配置应当符合以下条件：①现有资产无法满足事业单位履行职能的需要；②难以与其他单位共享、共用相关资产；③难以通过市场购买或者租用的方式代替资产配置，或者采取市场购买或者租用方式的成本过高。

行政单位	事业单位
行政单位购置有规定配备标准的资产，报批程序为：单位的资产管理部门会同财务部门提出申请→单位负责人审核同意→同级财政部门审批→列入单位年度部门预算。未经批准，不得列入部门预算；行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。	事业单位用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），除国家另有规定外，应当按照规定的程序报经主管部门审核，主管部门审核后报同级财政部门审批，并列入年度部门预算。

事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的，须报主管部门审批，主管部门应将审批结果定期报同级财政部门备案。事业单位购置纳入政府采购范围的资产，应当按照国家有关政府采购的规定执行。

行政事业单位国有资产使用

行政单位	事业单位
行政单位国有资产应当用于本单位履行职能的需要。除法律另有规定外，行政单位不得以任何形式将国有资产用于对外投资或者设立营利性组织，不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。	事业单位国有资产的使用方式包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等。除法律法规另有规定外，事业单位以国有资产对外投资、出租、出借和担保等，应当进行必要的可行性论证，并提出申请，并经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。
行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，须事先上报同级财政部门审核批准。行政单位应严格控制出租出借国有资产行为，确需出租出借资产的，在按照规定程序履行报批手续后，原则上实行公开竞价招租，必要时可以采取评审或者资产评估等方式确定出租价格。	除国家另有规定外，事业单位应严格控制出租出借国有资产行为，确需出租出借资产的，在按照规定程序履行报批手续后，原则上实行公开竞价招租，必要时可以采取评审或者资产评估等方式确定出租价格，确保出租出借过程的公正透明。
行政单位出租、出借的国有资产所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，在扣除相关税费后及时、足额上缴国库，严禁隐瞒、截留、坐支和挪用。	事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。

国家设立的研究开发机构，高等院校对其持有的科技成果，可自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门、财政部门审批或者备案，并通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格。通过协议定价的，应当在本单位公示科技成果名称和拟交易价格。国家设立研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位。

行政事业单位国有资产处置

行政单位	事业单位
资产处置指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。	应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批。规定限额以下的资产处置报主管部门审批，主管部门应将审批结果定期报同级财政部门备案。
出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行，处置变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，在扣除相关税费后及时、足额上缴国库，严禁隐瞒、截留、坐支和挪用。	事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，但国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位。

行政单位需处置的国有资产范围包括：（1）闲置资产；（2）因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；（3）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变原因发生的产权或者使用权转移的资产；（4）盘亏、呆账及非正常损失的资产；（5）已超过使用年限无法使用的资产；（6）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。

行政事业单位国有资产盘活

加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围，充分发挥资产效能，提升资产盘活利用效率，既有助于保障行政事业单位履职和事业发展，也有助于为促进经济社会发展提供更加坚实的物质基础。

盘活方式	具体内容
①优化在用资产管理	行政事业单位要最大限度发挥在用资产使用价值，以最精简的资产保障单位履职和事业发展。要全面准确掌握资产使用状况，加强资产配置可行性论证，能够通过现有资产功能挖潜、修旧利废满足业务工作要求的，应当减少配置；到期仍具有使用价值的资产要继续使用，切实做到物尽其用
②推进资产共享共用	按规定将国家重大科研基础设施和大型科研仪器纳入科研设施与仪器国家网络管理平台，通过平台向社会开放共享。根据行业资产管理情况，筛选具备条件的资产开展共享共用，包括但不限于仪器设备、文体设施、软件资产、数据资源等。教育、医疗卫生、科技、文化体育等领域行业主管部门要牵头建立本行业资产共享共用机制。
③加强资产调剂	行政事业单位闲置资产，优先在本单位、本部门内部调剂利用。对使用价值大、利用范围广的闲置资产，积极推进跨部门、跨地区、跨级次资产调剂。对因技术原因需要更新但仍具有使用价值的资产，通过转变用途，调剂到技术要求相对较低的单位、部门，最大程度激发资产效能。
④实施公物仓管理	鼓励有条件的县级以上财政部门建立公物仓，会同有关主管部门建立健全公物仓管理机制，将低效、闲置资产，大型会议（活动）、临时机构配置资产等，统一纳入公物仓集中管理、调配使用。行政事业单位在配置资产时，应首先考虑从公物仓调剂解决，节约财政资金，优化资源配置
⑤开展资产出租、处置	除国家另有规定外，行政事业单位难以调剂利用的办公用房、仪器设备等资产，按照规定的权限批准后，可以对外出租或处置。行政事业单位国有资产出租、处置应当遵循公开、公正、公平和竞争择优的原则，以市场化方式出租、出售的，依照有关规定可以通过相应公共资源交易平台进行。
⑥探索资产集中运营管理	鼓励探索行政事业单位国有资产统一管理、市场化运营的盘活方式。有条件的地方财政部门可建立资产集中运营平台或者委托专业机构，整合行政事业单位低效、闲置资产，实行专业化、市场化运营和管理，提升资产资源统筹能力和资产运营收益。

行政事业单位国有资产评估、清查、登记、报告

行政事业单位国有资产评估

行政单位	事业单位
行政单位有以下情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：（1）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；（2）拍卖、有偿转让、置换国有资产；（3）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。	事业单位有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：（1）整体或者部分改制为企业；（2）以非货币性资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）资产拍卖、转让、置换；（5）整体或者部分资产租赁给非国有单位；（6）确定涉讼资产价值；（7）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：（1）经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转；（2）行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；（3）国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给国有全资企业的；（4）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。

国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给非国有全资企业的，由单位自主决定是否进行资产评估。

行政事业单位国有资产清查和登记

行政事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：（1）根据本级政府部署要求；（2）发生重大资产调拨、划转以及单位分立、合并、改制、撤销、隶属关系改变等情形；（3）因自然灾害等不可抗力造成资产毁损、灭失；（4）会计信息严重失真；（5）国家统一的会计制度发生重大变更，涉及资产核算方法发生重要变化；（6）财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

行政事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，按规定程序报同级财政部门批准立项后组织实施，但根据各级政府及其财政部门专项工作要求进行的资产清查除外。

行政事业单位的资产清查工作内容包括单位基本情况清理、账务清理、财产清查、损益认定、资产核实和完善制度等。其中，资产核实是指财政部门根据国家资产清查政策和有关财务、会计制度，对行政事业单位资产清查工作中的资产盘盈、资产损失和资金挂账进行认定批复，并对资产总额进行确认的工作。

行政事业单位资产损益经过规定程序和方法进行确认后，按照以下原则进行账务处理：	（1）财政部门批复、备案前的资产盘盈（含账外资产）可以按照财务、会计制度的有关规定暂行入账。待财政部门批复、备案后，进行账务调整和处理。
（2）财政部门批复、备案前的资产损失和资金挂账，单位不得自行进行账务处理。待财政部门批复、备案后，进行账务处理。
（3）资产盘盈、资产损失和资金挂账按规定权限审批后，按国家统一的会计制度进行账务处理。

行政事业单位应当建立资产登记档案，按照规定对其占有、使用国有资产的状况定期作出报告和分析说明。事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，产权登记包括占有产权登记、变更产权登记和注销产权登记。

行政事业单位国有资产报告

行政事业单位国有资产报告，是指行政事业单位年度终了，根据资产管理、预算管理等工作需要，在日常管理基础上编制报送的反映行政事业单位年度资产占有、使用、变动等情况的文件，包括：行政事业单位资产报表、填报说明和分析报告。

（一）国有资产报告编报。资产报表数据应当真实、准确、完整，表内数据、表间数据、本期与上期数据、资产与财务数据应当相互衔接。填报说明和分析报告内容应当全面翔实。资产报告编制完毕后，须经编制人员、资产管理部门负责人和单位负责人审查、签字并加盖单位公章后，于规定时间内上报。单位负责人对本单位编制的资产报告的真实性、准确性和完整性负责。

（二）国有资产报告审核。各级财政部门、主管部门应当对本地区、本部门所属行政事业单位报送的资产报告进行审核。资产报告审核的主要内容包括：编制范围是否全面完整，是否存在漏报和重复编报现象；编制方法是否符合国家财务、会计制度和资产管理制度规定，是否符合资产报告的编制要求；

编制内容是否真实、准确、完整，表内、表间数据勾稽关系是否正确，报表数据与资产管理信息系统数据等是否一致；本期资产报告期初数与上期资产报告期末数、本期资产报告与同期财务报告同口径数据是否一致；资产报表填报说明和分析报告是否符合资产报告管理办法规定；其他需要审核的事项。

中央级行政事业单位国有资产管理的特殊规定

中央级行政事业单位国有资产管理的特殊规定

行政单位	（1）中央级行政单位国有资产处置收入（包括转让资产收入、置换差价收入、拆迁补偿收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入、转让土地使用权收益等）和出租出借收入统称为国有资产收入，属于中央政府非税收入，由财政部负责收缴和监管。 （2）除国家另有规定外，中央级行政单位国有资产处置收入，应当在扣除相关税金、资产评估费、拍卖佣金等费用后，按照政府非税收入和国库集中收缴管理有关规定及时上缴中央国库。 （3）中央级行政单位处置和出租出借国有资产应缴纳的税款和所发生的相关费用，在收入中抵扣，抵扣后的余额按照有关规定上缴中央财政。 （4）中央级行政单位要如实反映和缴纳国有资产收入，不得隐瞒；不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入；不得违反规定使用国有资产收入。
事业单位	（1）中央级事业单位国有资产处置范围：①因技术原因确需淘汰或者无法维修、无维修价值的；②涉及盘亏等非正常损失的；③已超过使用年限且无法满足现有工作需要的；④因自然灾害等不可抗力造成毁损、灭失的；⑤因单位分立、合并、改制、撤销、隶属关系改变或者部分职能、业务调整等而移交的；⑥发生产权变动的；⑦依照国家有关规定需要处置的其他情形。

中央级事业单位拟处置的国有资产权属应当清晰，取得或者形成的方式应当合法合规，权属关系不明或者存在权属纠纷的，应当按照有关规定界定权属后予以处置。

事业单位

（2）中央级事业单位国有资产处置权限。中央级事业单位国有资产处置应当按照规定权限履行审批手续，未经批准不得自行处置。 ①处置单位价值或者批量价值（账面原值，下同）1500万元以上（含1500万元）的国有资产，应当经各部门审核同意后报财政部当地监管局审核，审核通过后由各部门报财政部审批。 ②处置单位价值或者批量价值1500万元以下的国有资产，由各部门自行审批。 【注意】各部门所属中央级事业单位应当在规定权限内根据实际及时处置国有资产，一个月度内分散处置的国有资产原则上按同一批次汇总计算批量价值。 ③各部门所属高等院校国有资产处置，由各部门审批。其中，已达使用年限并且应淘汰报废的国有资产，由高等院校自主处置，并将处置结果按季度报各部门备案。 ④国家设立的中央级研究开发机构、高等院校对持有的科技成果，可以自主决定转让，除涉及国家秘密、国家安全及关键核心技术外，不需报各部门和财政部审批或者备案。涉及国家秘密、国家安全及关键核心技术的科技成果转让，由各部门按照国家有关保密制度的规定审批。 ⑤国家设立的中央级研究开发机构、高等院校以科技成果作价投资形成的国有股权无偿划转、转让、损失核销等处置事项，由各部门审批。 ⑥中央军工集团及中国工程物理研究院所属科研事业单位国有资产处置，其中影响武器装备科研生产能力、维修保障能力等的，应当在国家国防科技工业主管部门履行相关审核程序后，履行资产处置审批程序。 ⑦在突发公共卫生事件或者国家重大自然灾害等应急情况下，相关单位可本着急事急办、特事特办的原则，按照主管部门要求履行相关程序后处置国有资产，待应急事件结束后报主管部门备案。 （3）中央级事业单位国有资产处置方式： ①无偿划转：a.中央级行政事业单位之间无偿划转国有资产，以及中央级事业单位对国有全资企业无偿划转国有资产，由划出方按照规定的相应权限履行审批手续。b.跨级次无偿划转国有资产，由中央无偿划转给地方的，应当附接收方主管部门和同级财政部门同意接收的相关文件，由中央级事业单位按相应权限履行审批手续；由地方无偿划转给中央的，由划出方按照同级财政部门规定的处置权限履行审批手续。 ②对外捐赠：中央级事业单位对外捐赠应当利用本单位闲置资产或者淘汰且具有使用价值的资产，不得新购资产用于对外捐赠。同一部门上下级单位之间和部门所属单位之间，不得相互捐赠资产。 ③转让：中央级事业单位转让国有资产，应当以公开竞争方式进行，严格控制非公开协议方式，可以通过相应公共资源交易平台进行。中央级事业单位转让国有资产，以财政部、各部门核准或者备案的资产评估报告所确认的评估价值作为确定底价的参考依据，意向交易价格低于评估结果90%的，应当报资产评估报告核准或者备案部门重新确认后交易。 ④置换：资产置换，应当以财政部、各部门核准或者备案的资产评估报告所确认的评估价值作为置换对价的参考依据； ⑤报废：中央级事业单位已达使用年限仍可继续使用的国有资产，应当继续使用。 ⑥损失核销：除国家另有规定外，中央级事业单位转让、拍卖、置换国有资产等，应当依法进行资产评估，并按照国有资产评估管理有关规定进行核准或者备案。国家设立的中央级研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让给国有全资企业的，可以不进行资产评估；转让给非国有全资企业的，由单位自主决定是否进行资产评估；通过协议定价的，应当在本单位公示科技成果名称和拟交易价格。 （4）中央级事业单位国有资产处置收入：包括转让资产收入、置换差价收入、拆迁补偿收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入、转让土地使用权收益、所办一级企业的清算收入等。 ①一般处理： a.除国家另有规定外，中央级事业单位国有资产处置收入，应当在扣除相关税金、资产评估费、拍卖佣金等费用后，按照政府非税收入和国库集中收缴管理有关规定及时上缴中央国库。 b.土地使用权转让收益以及占地补偿收益，按照财政部有关规定上缴中央国库。 c.各部门所属高等院校自主处置已达使用年限并且应淘汰报废的国有资产取得的收益，留归高等院校，纳入单位预算，统一核算、统一管理。 d.国家设立的中央级研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位，纳入单位预算，统一核算、统一管理，主要用于对完成和转化职务科技成果作出重要贡献人员的奖励和报酬、科学技术研发与成果转化等相关工作。 ②特殊情形。中央级事业单位利用国有资产对外投资形成的股权（权益）的处置收入，除按照中央国有资本经营预算有关规定应申报、上交的国有资本收益和国家另有规定外，按照以下规定管理： a.利用货币资金对外投资形成股权（权益）的处置收入纳入单位预算，统一核算，统一管理。 b.国家设立的中央级研究开发机构、高等院校利用科技成果作价投资形成股权（权益）的处置收入纳入单位预算，统一核算，统一管理。 c.利用其他国有资产对外投资形成的股权（权益）的处置收入，扣除投资收益以及相关税费后，按照政府非税收入和国库集中收缴管理有关规定及时上缴中央国库；投资收益纳入单位预算，统一核算，统一管理。 d.统筹利用货币资金、科技成果和其他国有资产混合对外投资形成的股权（权益）的处置收入，按照上述三项的有关规定分别管理。

【链接】各部门及其所属行政事业单位在国有资产处置过程中有下列情形之一的，依纪依法追究相关人员责任：①未按照规定经集体决策或者履行审批程序，擅自越权对规定限额以上的国有资产进行处置； ②未按照规定办理国有资产处置手续，对不符合规定的申报处置材料予以审批；③采用弄虚作假等方式低价处置国有资产； ④ 截留国有资产处置收入；⑤未按照规定评估国有资产导致国家利益损失；⑥ 其他造成单位国有资产损失的行为。

事业单位	（5）中央级事业单位国有资产出租、出借的处理。 ①中央级事业单位国有资产出租、出借，资产单项或批量价值在800万元人民币以上（含800万元）的，经主管部门审核后报财政部审批；资产单项或批量价值在800万元以下的，由主管部门按照有关规定进行审批，并于15个工作日内将审批结果（一式三份）报财政部备案。 ②中央级事业单位国有资产出租的价格，原则上应采取公开招租的形式确定，必要时可采取评审或者资产评估的办法确定出租的价格。 ③中央级事业单位利用国有资产出租、出借的，期限一般不得超过5年。 ④中央级事业单位国有资产出租、出借取得的收入，应按照预算管理及事业单位财务管理和会计制度的有关规定纳入单位预算，统一核算、统一管理。

预算绩效管理

预算绩效管理概述、原则和组织实施

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是指在预算管理中引入绩效理念，在关注预算投入的同时重视预算产出和效益，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性为目的的一系列管理活动。

【链接】全面推进预算绩效管理，就是要逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。

原则	目标管理原则（事前设定、事中跟踪、事后评价） 绩效导向原则（每项工作都要以绩效为核心导向） 责任追究原则（对无绩效或低绩效进行责任追究） 信息公开原则（接受有关机构和社会公众的监督）
组织实施	基本原则：“统一领导，分级管理”；（1）各级财政部门负责统一领导，组织对重点支出进行绩效评价和再评价；（2）预算单位具体实施本单位的预算绩效管理工作。

推进预算绩效管理的总体思路

（一）加强顶层设计，构建全方位预算绩效管理体系。将预算绩效管理实施对象从项目为主向政策、部门整体拓展，从转移支付为主向政府财政运行拓展，形成政府预算、部门预算、政策和项目预算等全方位绩效管理格局。

（二）增强绩效理念和绩效意识，将绩效管理深度融入预算管理全过程。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、决算、监督全过程，构建事前、事中、事后“三位一体”的绩效管理闭环系统。

（三）健全制度体系，加强预算绩效管理制度建设。完善预算绩效管理制度，建立健全各环节管理办法，制定预算绩效管理工作流程和实施细则，增强实用性和可操作性。

（四）压实绩效管理责任，硬化预算绩效责任约束。压实绩效管理责任，强化各部门、各单位的预算绩效管理主体责任，体现“谁使用、谁负责”；加强绩效监督问责，建立“花钱必问效，无效必问责”机制。

中央部门预算绩效管理的主要内容

中央部门预算绩效管理是指财政部和中央部门及其所属单位以绩效目标为对象，以绩效目标的设定、审核、批复以及绩效监控、绩效自评和绩效评价等为主要内容所开展的预算管理活动。财政部和中央部门及其所属单位是中央部门预算绩效管理的主体。中央部门预算绩效管理的对象是纳入中央部门预算管理的全部资金。

（一）绩效目标及其分类

绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。

分类标准	类别	内容
按照预算支出的范围和内容进行划分	基本支出绩效目标	中央部门预算中安排的基本支出在一定期限内对本部门（单位）正常运转的预期保障程度。一般不单独设定
项目支出绩效目标	中央部门依据部门职责和事业发展要求，设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内预期达到的产出和效果
部门（单位）整体支出绩效目标	中央部门及其所属单位按照确定的职责，利用全部部门预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果
按照时效性划分	中长期绩效目标	中央部门预算资金在跨度多年的计划期内预期达到的产出和效果
年度绩效目标	中央部门预算资金在一个预算年度内预期达到的产出和效果

（二）绩效目标与绩效指标的设定

绩效目标设定是指中央部门或其所属单位按照部门预算管理和绩效目标管理的要求，编制绩效目标并向财政部或中央部门报送绩效目标的过程。未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，绩效目标由中央部门及其所属单位设定。

1.设定的绩效目标应当符合以下要求：
（1）指向明确	绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划等要求，并与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关
（2）细化量化	绩效目标应当从数量、质量、成本、时效以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面进行细化，尽量进行定量表述。不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性
（3）合理可行	设定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，符合客观实际，能够在一定期限内如期实现
（4）相应匹配	绩效目标要与计划期内的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配

2.绩效目标设定的方法。 ①项目支出绩效目标的设定。项目支出绩效目标，是指中央部门依据部门职责和事业发展要求设立并通过预算安排的项目支出，在一定期限内预期达到的产出和效果以及相应的成本控制要求。 ②部门（单位）整体支出绩效目标的设定。

3.绩效目标设定的程序
（1）基层单位设定绩效目标	申请预算资金的基层单位按照要求设定绩效目标，随同本单位预算提交上级单位；根据上级单位审核意见，对绩效目标进行修改完善，按程序逐级上报
（2）中央部门设定绩效目标	中央部门按要求设定本级支出绩效目标，审核、汇总所属单位绩效目标，提交财政部；根据财政部审核意见对绩效目标进行修改完善，按程序提交财政部

4.项目绩效指标设定
（1）设定思路	①明确项目绩效目标；②分解细化指标；③设置指标值；④加强指标衔接。
【提示】避免选用难以确定具体指标值、标准不明确或缺乏约束力的指标
（2）设置原则	①高度关联；②重点突出；③量化易评。
【提示】不应设置如常规性的项目管理要求等与产出、效益和成本明显无关联的指标。应选取能体现项目主要产出和核心效果的指标，突出重点。可采用定性表述，但应具有可衡量性
（3）类型和设置要求	成本指标	包括经济成本指标、社会成本指标和生态环境成本指标
产出指标	包括数量指标、质量指标、时效指标。 【提示】产出指标的设置应当与主要支出方向相对应，原则上不应存在重大缺项、漏项。数量指标和质量指标原则上均需设置，时效指标根据项目实际设置，不作强制要求
效益指标	包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标
满意度指标	满意度指标一般适用于直接面向社会主体及公众提供公共服务，以及其他事关群众切身利益的项目支出
（4）绩效指标具体编制	①绩效指标名称及解释（对末级指标）
②绩效指标来源	政策文件、部门日常工作，部门创设
③绩效指标值设定依据	绩效指标值通常用绝对值和相对值表示，主要依据或参考计划标准、行业标准、历史标准或财政部和业务主管部门认可的其他标准进行设定
④绩效指标完成值取值方式	直接证明法、情况统计法、情况说明法、问卷调查法、趋势判断法
⑤绩效指标完成值数据来源	统计部门统计数据、权威机构调查（统计）、部门统计年鉴、部门业务统计等
⑥绩效指标分值权重	绩效指标分值权重根据项目实际情况确定；各指标分值权重依据指标的重要程度合理设置，在预算批复中予以明确，设立后原则上不得调整
⑦绩效指标赋分规则	直接赋分、按照完成比例赋分、按评判等级赋分、满意度赋分
⑧绩效指标佐证资料要求	按照数据来源提供对应的佐证材料：正式资料、工作资料、原始凭证、说明材料

（三）绩效目标的审核

绩效目标审核是指财政部或中央部门对相关部门或单位报送的绩效目标进行审査核实，并将审核意见反馈相关单位，指导其修改完善绩效目标的过程。按照“谁分配资金、谁审核目标”的原则，绩效目标由财政部或中央部门按照预算管理级次进行审核。绩效目标不符合要求的，财政部或中央部门应要求报送单位及时修改、完善。审核符合要求后，方可进入项目库，并进入下一步预算编审流程。

中央部门对所属单位报送的项目支出绩效目标和单位整体支出绩效目标进行审核。有预算分配权的部门应对预算部门提交的有关项目支出绩效目标进行审核，并据此提出资金分配建议。经审核的项目支出绩效目标，报财政部备案。

财政部根据部门预算审核的范围和内容，对中央部门报送的项目支出绩效目标和部门（单位）整体支出绩效目标进行审核。对经有预算分配权的部门审核后的横向分配项目的绩效目标，财政部可根据需要进行再审核。绩效目标审核的主要内容包括完整性审核、相关性审核、适当性审核及可行性审核。

（四）绩效目标的批复与调整

按照“谁批复预算，谁批复目标”的原则，财政部和中央部门在批复年初部门预算或调整预算时，一并批复绩效目标。绩效目标确定后，一般不予调整。预算执行中因特殊原因确需调整的，应按照绩效目标管理要求和预算调整流程报批。

（五）绩效监控

按照“全面覆盖、突出重点，权责对等、约束有力，结果运用、及时纠偏”的原则。由财政部统一组织、中央部门分级实施；中央部门是实施预算绩效监控的主体。预算执行单位负责开展预算绩效日常监控，并定期对绩效监控信息进行收集、审核、分析、汇总、填报；分析偏离绩效目标的原因，并及时采取纠偏措施。

1.绩效监控范围	涵盖中央部门一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算所有项目支出。 【提示】中央部门应对重点政策和重大项目，以及巡视、审计、有关监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的项目予以重点监控，并逐步开展中央部门及其所属单位整体预算绩效监控
2.绩效监控内容	（1）绩效目标完成情况。 （2）预算资金执行情况。 （3）重点政策和重大项目绩效延伸监控。必要时，可对重点政策和重大项目支出具体工作任务开展、发展趋势、实施计划调整等情况进行延伸监控。 （4）其他情况
3.绩效监控方式	（1）绩效监控包括及时性、合规性和有效性监控。 ①及时性监控重点关注上年结转资金较大、当年新增预算且前期准备不充分，以及预算执行环境发生重大变化等情况。 ②合规性监控重点关注相关预算管理制度落实情况、项目预算资金使用过程中的无预算开支、超预算开支、挤占挪用预算资金、超标准配置资产等情况。 ③有效性监控重点关注项目执行是否与绩效目标一致、执行效果能否达到预期等
（2）绩效监控工作是全流程的持续性管理，具体采取中央部门日常监控和财政部定期监控相结合的方式开展。对科研类项目可暂不开展年度中的绩效监控，但应在实施期内结合项目检查等方式强化绩效监控，更加注重项目绩效目标实现程度和可持续性。条件具备时，财政部门对中央部门预算绩效运行情况开展在线监控
4.绩效监控流程	每年8月，中央部门要集中对1-7月预算执行情况和绩效目标实现程度开展一次绩效监控汇总分析。 （1）收集绩效监控信息； （2）分析绩效监控信息； （3）填报绩效监控情况表； （4）报送绩效监控报告； 【提示】绩效监控报告的报送时间：8月31日前报送财政部对口部门司和预算司
5.绩效监控结果应用	（1）对于因政策变化、突发事件等客观因素导致预算执行进度缓慢或预计无法实现绩效目标的，要本着实事求是的原则，及时按程序调减预算，并同步调整绩效目标。 （2）对于绩效监控中发现严重问题的，如预算执行与绩效目标偏离较大、已经或预计造成重大损失浪费或风险等情况，应暂停项目实施，相应按照有关程序调减预算并停止拨付资金，及时纠偏止损。已开始执行的政府采购项目应当按照相关程序办理

（六）绩效评价

评价分类	单位自评	预算部门组织部门本级和所属单位对预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价
部门评价	预算部门根据相关要求，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和方法，对本部门的项目组织开展的绩效评价
财政评价	财政部门对预算部门的项目组织开展的绩效评价

绩效评价原则	（1）科学公正。 （2）统筹兼顾。单位自评、部门评价和财政评价应职责明确，各有侧重，相互衔接。单位自评应由项目单位自主实施，即“谁支出、谁自评”。部门评价和财政评价应在单位自评的基础上开展，必要时可委托第三方机构实施。 （3）激励约束。 （4）公开透明。绩效评价结果应依法依规公开，并自觉接受社会监督。

绩效评价对象	单位自评	纳入政府预算管理的所有项目支出
部门评价	根据工作需要，优先选择部门履职的重大改革发展项目，随机选择一般性项目。原则上应以5年为周期，实现部门评价重点项目全覆盖
财政评价	根据工作需要，优先选择贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署的项目，覆盖面广、影响力大、社会关注度高、实施期长的项目。对重点项目应周期性组织开展绩效评价

绩效评价内容	单位自评	项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况。对未完成绩效目标或偏离绩效目标较大的项目要分析并说明原因，研究提出改进措施
财政和部门评价	（1）决策情况；资金管理和使用情况； （2）相关管理制度办法的健全性及执行情况； （3）实现的产出情况；取得的效益情况； （4）其他相关内容

绩效评价指标	单位自评指标	项目的产出数量、质量、时效、成本，以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等
财政和部门绩效评价指标	实施期间的评价更加注重决策、过程和产出，实施期结束后的评价更加注重产出和效益
绩效评价标准	绩效评价标准通常包括计划标准、行业标准、历史标准等，用于对绩效指标完成情况进行比较

绩效评价方法	单位自评	采用定量与定性评价相结合的比较法，总分由各项指标得分汇总形成
财政和部门评价	成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等。根据评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法

绩效评价的组织管理与实施	（1）财政部门负责拟定绩效评价制度办法，会同有关部门对单位自评和部门评价结果进行抽查复核；各部门负责制定本部门绩效评价办法；部门本级和所属单位按照要求具体负责自评工作，对自评结果的真实性和准确性负责。 （2）财政和部门评价根据需要可委托第三方机构或相关领域专家参与。部门委托第三方开展绩效评价的，要体现委托人与项目实施主体相分离的原则，一般由主管财务的机构委托，确保绩效评价的独立、客观、公正

绩效评价结果应用及公开	（1）单位自评结果主要通过项目支出绩效自评表的形式反映。财政和部门评价结果主要以绩效评价报告的形式体现。 （2）各部门应当按照要求随同部门决算向本级财政部门报送绩效自评结果。财政部门和预算部门应在绩效评价工作完成后，及时将评价结果反馈被评价部门（单位），并明确整改时限；被评价部门（单位）应当按要求向财政部门或主管部门报送整改落实情况。 （3）绩效评价工作和结果应依法自觉接受审计监督

内部控制、风险评估程序和控制方法、单位层面业务控制

内部控制

行政事业单位内部控制概述

（一）行政事业单位内部控制的定义

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

（二）行政事业单位内部控制目标

行政事业单位内部控制的目标包括以下五个方面：合理保证单位经济活动合法合规、合理保证单位资产安全和使用有效、合理保证单位财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。

（三）行政事业单位内部控制原则

内部控制原则包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则。

（四）行政事业单位内部控制建设的组织

单位负责人应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。各单位主管财务工作的部门通常是内部控制的牵头部门，或单独设置内控部门。

（五）行政事业单位内部控制建设的实施

内部控制建设需要经过梳理各类经济活动业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略、相应建立健全内部管理制度和控制措施并督促相关人员认真执行等一系列程序。

风险评估工作机制、程序和风险控制方法

（一）风险评估工作机制

单位应当成立风险评估工作小组，对单位经济活动风险进行定期评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子。

（二）风险评估程序

风险评估可分为目标设定、风险识别、风险分析和风险应对四个步骤。①目标设定是指单位采取恰当的程序去设定对于控制对象的控制目标，确保所选定的目标支持并切合单位的职责使命；②风险识别是对单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总、形成风险点清单； ③风险分析是在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，并对风险的状况进行综合评价，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据；④风险应对的策略一般有风险规避、风险降低、风险分担和风险承受。

（三）风险控制方法

方法	具体要求
①不相容岗位相互分离	合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。
②内部授权审批控制	明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。
③归口管理	根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。
④预算控制	强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。
⑤财产保护控制	建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。
⑥会计控制	建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。
⑦单据控制	要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。
⑧信息内部公开	建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

行政事业单位单位层面内部控制

（一）建立内部控制的组织架构

单位应当成立内部控制领导小组，由单位负责人担任组长。单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。

（二）建立内部控制的工作机制

（1）建立单位经济活动的决策、执行和监督相互分离的机制。既要服从本单位“三定”规定的要求，在现有编制内按照内控的要求设计工作机制，又可以从经济活动的特点出发，建立联合工作机制。

（2）建立健全议事决策机制；特别应当明确实行单位领导班子集体决策的重大经济事项的范围。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。对重大经济事项的内部决策，应当形成书面决策纪要，并要求议事成员进行核实、签字认可。

（3）建立健全内部控制关键岗位责任制：①明确岗位职责及分工；②科学设置内部控制关键岗位，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督；③以书面形式（岗位责任书或其他相关文件）规定内部控制关键岗位的专业能力和职业道德要求；④实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。

（三）对内部控制关键岗位工作人员的要求

对内部控制关键岗位工作人员的要求应当做到以下两点：第一，把好人员入口关，确保相关人员具备与其工作岗位相适应的资格和能力；第二，切实加强员工业务培训和职业道德教育，不断提升员工的素质。

（四）编报财务信息的要求

（1）严格按照法律规定进行会计机构设置和人员配备。（2）落实岗位责任制，确保不相容岗位相互分离。（3）加强会计基础工作管理，完善财务管理制度。（4）按法定要求编制和提供财务信息。（5）建立财会部门与其他业务部门的沟通协调机制。

（五）运用现代科技手段加强内部控制

单位应当积极推进信息化建设，对信息系统建设实施归口管理，在日常办公、财务管理、资产管理等领域，尽快实施信息化。单位在实施办公自动化、经济活动管理信息化系统的过程中，应当将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵的因素，保护信息安全。

业务层面内部控制

行政事业单位业务层面内部控制

行政事业单位业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制，这些业务涵盖了行政事业单位主要的经济活动内容。

（一）预算业务控制

预算业务主要风险	（1）预算编制的过程短，时间紧，准备不充分，可能导致预算编制质量低；财会部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通，可能导致预算编制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节；预算项目不细、编制粗糙，随意性大，可能导致预算约束不够。 （2）单位内部预算指标分解批复不合理，可能导致内部各部门财权与事权不匹配，影响部门职责的履行和资金使用效率。 （3）未按规定的额度和标准执行预算，资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出等问题，可能会影响预算的严肃性；不对预算执行进行分析，沟通不畅，可能导致预算执行进度偏快或偏慢。 （4）未按规定编报决算报表，不重视决算分析工作，决算分析结果未得到有效运用，单位决算与预算相互脱节，可能导致预算管理的效率低下；未按规定开展预算绩效管理，评价结果未得到有效应用，可能导致预算管理缺乏监督。
预算编制环节关键控制措施	（1）落实单位内部各部门的预算编制责任； （2）采取有效措施确保预算编制合规； （3）建立单位内部部门之间沟通协调机制； （4）完善编制方法，细化预算编制； （5）强化相关部门的审核责任； （6）重大预算项目采取立项评审方式。
预算批复环节关键控制措施	（1）明确预算批复的责任。明确财会部门负责对单位内部的预算批复工作进行统一管理。 （2）合理进行内部预算指标分解。内部指标分解应按照各部门（及各下属单位）业务工作计划对预算资金进行分配。 （3）合理采用内部预算批复方法。对于在预算批复时尚无法确定事项具体内容的业务，可先批复该类事项的总额，在预算执行过程中履行执行申请和审批管理。 （4）严格控制内部预算追加调整。
预算执行环节关键控制措施	（1）预算执行申请控制。除政府采购外，支出金额较大、非经常性发生的业务应当先进行预算执行申请。（2）预算执行审核和审批控制。预算执行申请提出后，应当由归口管理部门和财会部门进行审核，并按规定的权限进行审批。（3）资金支付控制。由审核岗进行凭证、票据等方面审核后，由出纳岗依据支付审核阶段已明确的借款申请或报销申请的资金来源和账户类型，办理具体的资金支付业务。（4）预算执行分析控制。单位应当建立预算执行分析机制，定期通报各部门预算执行情况。
决算与评价环节的关键控制措施	（1）决算控制。单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制；（2）绩效评价控制。单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

（二）收支业务控制

1.收入业务控制

收入业务主要风险	①各项收入未按照法定项目和标准征收，或者收费许可证未经有关部门年检，可能导致收费不规范或乱收费的风险；②未由财会部门统一办理收入业务，其他部门和个人未经批准办理收款业务，可能导致贪污舞弊或者私设“小金库”的风险；③违反“收支两条线”管理规定，截留、挪用、私分应缴财政的收入，或者各项收入不入账或设立账外账，可能导致私设“小金库”或者资金体外循环的风险；④执收部门和财会部门沟通不够，单位没有掌握所有收入项目的金额和时限，造成应收未收，可能导致单位利益受损的风险；⑤没有加强对各类票据、印章的管控和落实保管责任，可能导致票据丢失、相关人员发生错误或舞弊的风险。
收入业务关键控制环节及控制措施	①对收入业务实施归口管理，明确由财会部门归口管理各项收入并进行会计核算，严禁设立账外账；②执行“收支两条线”规定；③建立收入分析和对账制度，对收入征收情况的合理性进行分析，判断有无异常情况；④建立健全票据管理制度和印章管理制度，财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。

2.支出业务控制

支出业务主要风险	①支出申请不符合预算管理要求，支出范围及开支标准不符合相关规定，基本支出与项目支出之间相互挤占，可能导致单位预算失控或者经费控制目标难以实现的风险；②支出未经适当的审核、审批，重大支出未经单位领导班子集体研究决定，可能导致错误或舞弊的风险；③支出不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，可能导致支出业务违法违规的风险；④采用虚假或不符合要求的票据报销，可能导致虚假发票套取资金等支出业务违法违规的风险；⑤对各项支出缺乏定期的分析与监控，对重大问题缺乏应对措施，可能导致单位支出失控的风险。
支出业务关键控制环节及控制措施	①明确各支出事项的开支范围和开支标准。②加强支出事前申请控制。③加强支出审批控制。④加强支出审核控制，重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。⑤加强资金支付和会计核算控制。⑥加强支出业务分析控制。单位应定期编制支出业务预算执行情况分析报告，对于支出业务中发现的异常情况，应及时采取有效措施。

3.债务业务控制

债务业务主要风险	①未经充分论证或者未经集体决策，擅自对外举借大额债务，可能导致不能按期还本付息、单位利益受损的风险；②债务管理和监控不严，债务的具体情况不清，没有做好还本付息的相关安排，可能导致单位利益受损或者财务风险；③债务没有按照国家统一的会计制度规定纳入单位会计核算，形成账外债务，可能导致单位财务风险。
债务业务关键控制环节及控制措施	①不相容岗位分离控制，指定专门部门或者岗位负责债务管理，确保不相容岗位相互分离，不得由一人办理债务业务的全过程；②授权审批控制，建立举借和偿还债务的审批程序，大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定后，按国家有关规定履行报批手续；③日常管理控制，单位应当做好债务的会计核算和档案保管工作，加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。

（三）政府采购业务控制

政府采购业务主要风险

（1）没有编制采购预算和计划，缺乏沟通协调，政府采购预算和计划编制不合理，可能导致采购失败或者资金、资产浪费的风险；（2）政府采购活动不规范，在招投标中存在舞弊行为，可能导致单位被提起诉讼或受到处罚、采购的产品价高质次、单位资金损失的风险；（3）采购验收不规范，付款审核不严格，可能导致实际接收产品与采购合同约定有差异、资金损失或单位信用受损等风险；（4）采购业务相关档案保管不善，可能导致采购业务无效、责任不清等风险。

政府采购业务关键控制环节及控制措施

（1）合理设置政府采购业务管理机构和岗位：在政府采购业务岗位设置上确保不相容岗位相互分离；（2）采购预算与计划管理：按照“先预算、后计划、再采购”的工作原则，根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划，实现预算控制计划，计划控制采购，采购控制支付。（3）采购活动管理：对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财务、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。（4）采购项目验收管理：根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。（5）质疑投诉答复管理：指定牵头部门负责、相关部门参加，按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。（6）采购业务记录控制：妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。（7）涉密采购项目管理：规范涉密项目的认定标准和程序。对于涉密政府采购项目，单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。

（四）资产控制

1.货币资金控制

货币资金业务主要风险	①财会部门未实现不相容岗位相互分离，出纳人员既办理资金支付又经管账务处理，由一个人保管收付款项所需的全部印章，可能导致货币资金被贪污挪用的风险；②对资金支付申请没有严格审核把关，支付申请缺乏必要的审批手续，大额资金支付没有实行集体决策和审批，可能导致资金被非法套取或者被挪用的风险；③货币资金的核查控制不严，未建立定期、不定期抽查核对库存现金和银行存款余额的制度，可能导致货币资金被贪污挪用的风险；④未按照有关规定加强银行账户管理，出租、出借账户，可能导致单位违法违规或者利益受损的风险。
货币资金业务关键控制环节及控制措施	①不相容岗位分离控制：不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离，出纳不得兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、债务账目的登记工作，严禁一人保管收付款项所需的全部印章，严格履行签字或盖章手续；②授权审批控制：建立货币资金授权制度和审核批准制度，审批人在授权范围内进行审批，不得超越权限审批，大额资金支付审批应当实行集体决策；③银行账户控制：严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户，禁止出租、出借银行账户；④货币资金核查控制：指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。

2.实物资产和无形资产控制

实物资产和无形资产管理的主要风险	①资产管理职责不清，没有明确归口管理部门，没有明确资产的使用和保管责任，可能导致资产毁损、流失或被盗的风险；②资产管理不严，资产领用、发出缺乏严格登记审批制度，没有建立资产台账和定期盘点制度，可能导致资产流失、资产信息失真、账实不符等风险；③未按照国有资产管理相关规定办理资产的调剂、租借、对外投资、处置等业务，可能导致资产配备超标、资源浪费、资产流失、投资遭受损失等风险；④资产日常维护不当、长期闲置，可能导致资产使用年限减少、使用效率低下的风险；⑤对应当投保的资产不办理投保，不能有效防范资产损失的风险。
实物资产和无形资产关键控制环节及控制措施	①明确各种资产的归口管理部门；②明确资产使用和保管责任人；③按照国有资产管理相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任；④建立资产台账，加强资产的实物管理；⑤建立资产信息管理系统，做好资产的统计、报告、分析工作，实现对资产的动态管理。

3.对外投资控制

对外投资业务主要风险	①未按国家有关规定进行投资，可能导致对外投资失控、国有资产重大损失甚至舞弊；②对外投资决策程序不当，未经集体决策，缺乏充分可行性论证，超过单位的资金实力进行投资，可能导致投资失败和财务风险；③没有明确管理责任、建立科学有效的资产保管制度，没有加强对投资项目的追踪管理，可能导致对外投资被侵吞或者严重亏损。
对外投资业务的关键控制环节及控制措施	①投资立项控制：对项目可行性要进行严格周密论证；②投资决策控制：由单位领导班子集体研究决定后，按国家有关规定履行报批手续；③投资实施控制：编制投资计划，严格按照计划确定的项目、进度、时间、金额和方式投出资产；④追踪管理控制：对于股权投资，单位应当指定部门或岗位对投资项目进行跟踪管理；⑤建立责任追究制度：对在对外投资中出现重大决策失误、未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员，应当追究相应的责任。

（五）建设项目控制

建设项目的主要风险

（1）立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式、决策不当、审核审批不严、盲目上马，可能导致建设项目难以实现预期目标甚至导致项目失败；（2）违规或超标建设楼、堂、馆、所，可能导致财政资金极大浪费或者单位违纪；（3）项目设计方案不合理，概预算脱离实际，技术方案未能有效落实，可能导致建设项目质量存在隐患、投资失控以及项目建成后运行成本过高等风险；（4）招投标过程中存在串通、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为，可能导致招标工作违法违规、中标人实际难以胜任等风险；（5）项目变更审核不严格、工程变更频繁，可能导致预算超支、投资失控、工期延误等风险；（6）建设项目价款结算管理不严格，价款结算不及时，项目资金不落实、使用管理混乱，可能导致工程进度延迟或中断、资金损失等风险；（7）竣工验收不规范、最终把关不严，可能导致工程交付使用后存在重大隐患；（8）虚报项目投资完成额、虚列建设成本或者隐匿结余资金，未经竣工财务决算审计，可能导致竣工决算失真等风险；（9）建设项目未及时办理资产及档案移交、资产未及时结转入账，可能导致存在账外资产等风险。

建设项目的关键控制环节及控制措施

（1）立项、设计与概预算控制：①对项目建议和可行性研究报告的编制、项目决策程序等作出明确规定，确保项目决策科学、合理。建设项目应当经单位领导班子集体研究决定，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。②择优选取具有相应资质的设计单位，并签订合同；③建立与建设项目相关的审核机制，项目建议书、可行性研究报告、设计方案、概预算等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。（2）招标控制：依据国家有关规定组织建设项目招标工作；（3）建设项目资金和工程价款支付控制：按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用；（4）工程变更控制：经批准的投资概算是工程投资的最高限额，未经批准，不得调整和突破。如需调整投资概算，应当按国家有关规定报经批准；（5）项目记录控制：加强对建设项目档案的管理；（6）竣工决算控制：按照规定的时限及时办理竣工决算。

（六）合同控制

合同管理主要风险

（1）未明确合同订立的范围和条件，对应签订合同的经济活动未签订合同，或者违规签订担保、投资和借贷合同，可能导致单位经济利益受损的风险；（2）故意将需要招标管理或需要较高级别领导审批的重大合同拆分成标的金额较小的若干不重要的合同，规避国家有关规定，导致经济活动违法违规的风险；（3）对合同对方的资格审查不严格，对方当事人不具有相应的能力和资质，可能导致合同无效或单位经济利益受损的风险；（4）对技术性强或法律关系复杂的经济事项，未组织熟悉技术、法律和财会知识的人员参与谈判等相关工作，对合同条款、格式审核不严，可能使单位面临诉讼或经济利益受损的风险；（5）未明确授权审批和签署权限，合同专用章保管不善，可能发生未经授权或者超越权限对外订立合同的风险；（6）合同生效后，对合同条款未明确约定的事项没有及时协议补充，可能导致合同无法正常履行的风险；（7）未按合同约定履行合同，可能导致单位经济利益受损或面临诉讼的风险；（8）对合同履行缺乏有效监控，未能及时发现问题或者采取有效措施弥补损失，可能导致单位经济利益受损的风险；（9）未按规定的程序办理合同变更、解除等，可能导致单位经济利益受损的风险；（10）合同及相关资料的登记、流转和保管不善，合同及相关资料丢失，可能导致影响合同正常履行、产生合同纠纷的风险；（11）合同涉及的国家机密、工作机密或商业秘密泄露，可能导致单位或国家利益受损的风险；（12）合同纠纷处理不当，可能导致单位利益、信誉和形象受损的风险。

合同管理的关键控制环节及控制措施

（1）合同订立控制：明确合同订立的范围和条件，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同；（2）合同履行控制：对合同履行情况实施有效监控；（3）合同登记控制：定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更情况，实行对合同的全过程管理；（4）合同纠纷控制：合同发生纠纷的，单位应当在规定时效内与对方协商谈判。

内部控制的评价、监督及报告

内部控制的评价与监督

内部控制的评价与监督是确保内部控制建设不断完善并有效实施的重要环节。行政事业单位内部控制评价与监督包括自我评价、内部监督和外部监督三个层次。

（一）内部控制自我评价

定义	内部控制自我评价是指由行政事业单位自行组织的，对单位内部控制的有效性进行评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。
实施主体	单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价，并出具单位内部控制自我评价报告。
内容	内部控制自我评价是对单位内部控制有效性发表意见，内部控制有效性包括内部控制设计的有效性和内部控制执行的有效性。
评价报告	评价报告应当对单位内部控制的有效性发表意见，指出内部控制存在的缺陷，并提出整改建议。评价报告应当提交单位负责人，单位负责人应当对拟采取的整改措施作出决定，并督促落实。

（二）内部控制的内部监督

定义	内部控制的内部监督是单位对其自身内部控制的建立与实施情况进行监督检查。
实施主体	内部控制内部监督不能由具体组织实施和日常管理的工作部门承担。对于设立了独立内部审计部门或者专职内审岗位的单位，应当指定内审部门或者岗位作为内部监督的实施主体；对于没有内审部门或岗位，或者内审部门因人手不足，力量薄弱等原因无法有效履行内部控制监督检查职能的单位，可以成立内部监督联合工作小组履行相应的职能。
内容和要求	负责内部监督的部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。单位应当根据本单位实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率，通常不能少于一年一次。

（三）内部控制的外部监督

财政部门	国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。
审计部门	国务院审计机关及其派出机构和县级以上地方各级人民政府审计机关对单位进行审计时，应当调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷，有针对性地提出审计处理意见和建议，并督促单位进行整改。

行政事业单位内部控制报告

内部控制报告是指行政事业单位在年度终了，依据有关要求，结合本单位实际情况编制的，能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。内部控制报告编报工作按照“统一部署、分级负责、逐级汇总、单向报送”的方式报送，各行政事业单位按照行政管理关系向上级行政主管部门单向报送。单位主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责。

（一）内部控制报告编制原则：全面性、重要性、客观性和规范性。
（二）内部控制报告的编制与报送：行政事业单位应当按照财政部发布的统一报告格式编制内部控制报告，经本单位主要负责人审批后对外报送；各部门汇总的行政事业单位内部控制报告应当以所属行政事业单位上报的信息为准，地方各级财政部门汇总的本地区行政事业单位内部控制报告应当以本地区部门和下级财政部门上报的信息为准，不得虚报、瞒报和随意调整。
（三）内部控制报告的使用：行政事业单位应当加强对本单位内部控制报告的使用，通过对内部控制报告中反映的信息进行分析，及时发现内部控制建设工作中存在的问题，进一步健全制度，提高执行力，完善监督措施，确保内部控制有效实施。
（四）内部控制报告的监督检查：各地区、各部门汇总的内部控制报告报送后，各级财政部门、各部门应当组织开展对所报送的内部控制报告内容的真实性、完整性和规范性进行监督检查。